关键业务案例故事：“智慧青岛”从电子政务开始

面对全球化的城市竞争，城市体系的发展及建构关系到国家现代化的发展战略和模式选择。中国的城市要想在世界城市竞争中占据世界经济价值链的高端区位，需要创造合理的、统筹行政管理的、整合城市资源的、有内在顺畅沟通机制的“智慧城市”。通过构建新型的智慧城市体系，创造中国区域现代化示范区，直接参与城市全球化的竞争。

而根据一组数据显示，截至2011年5月份，中国的一级城市很多都提出了“智慧城市”的详细规划；有超过半数以上的二级城市也明确提出了要建设“智慧城市”。

国内许多城市都在进行智慧城市的规划和建设，在青岛，从云计算平台和电子政务大一统的模式着手，为智慧城市的建设打下了基础。以一卡通、一证通、政府邮箱、网上审批、政府在线等政府服务为基础，吸引各种社会服务资源，打造集电子政务、电子商务、社会服务于一体的网上“市民之家”和“企业之家”，形成了城市服务综合体系。

电子政务无疑是打开智慧城市之门的一把钥匙。十七大明确提出了构建服务型政府，从管理型政府走向服务型政府。真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。为此政府也是煞费苦心，多次三令五申要求地方政府，甚至基层组织要“全心全意为人民服务”，“民事无大小”，这一切，都是为了更好的为市民服务，达到智慧城市以人为本的初衷。

青岛的智慧城市建设，以电子政务为基础正在一步步逐渐展开。

量化自由裁量权

张先生今年决定到儿子工作的城市生活，在青岛政务网上查询了一下，根据提示依次选择我是外地人我想落户青岛——外地亲属落户青岛——投靠子女。申请程序和所需材料全部一目了然：申请人将申请及证明材料备齐后，向户口所在地公安派出所提出申请，材料齐全的，户籍内勤当场受理，填写《办理户口责任书》，申请人与户籍内勤当场签字。公安机关自受理户口申请后20个工作日内作出审批。派出所接到上级公安机关的批准通知之日起，3日内通知申请人；不批准的，派出所填写《不批准通知书》或《补充材料通知书》，7日内答复申请人。

受理机构名称：青岛市公安局户政处

办公地点：落户地派出所

电子政务网站是政府部门便民利民的最直接体现，青岛政务网在全国330多个副省级和地市政府网站的五次绩效评估中，取得了两次第一、两次第二、一次第五的成绩，并获突出贡献奖。

通常在很多地方，电子政务比较为难的是各个部门数据的互联互通、资源共享以及业务协同，为此，往往需要做大量的技术标准、规范的设定工作，不仅如此，政务效率也可能会被消耗在持久的协调工作当中。

然而，在青岛并不存在这样的问题，青岛统一系统本身就是最根本的标准，是最核心的规范，这为实现青岛电子政务、一站式服务、一体化政府实现，创造了一个很好的条件。

2010年，青岛市政府做了一件看起来并不显眼的事，然而这件事在当地市民中却起到了不小的影响。

过去，如果在马路上摆个摊，违规摆到行车道上去了，城管来开罚单，什么情况下罚多少并没有明确的处罚细则规定。为此，青岛市在推行网上执法的时候，第一件事便是对行政处罚自由裁量权的细化量化，从50元到1000元的罚款额度之间，全部进行细化量化，比如，什么情况下罚100元，什么情况下罚200元，什么情况下罚300元。这样一种“零裁量”的网上执法模式，极大地提高了行政处罚在市民心目中的认知度。

统一执法、统一流转

据青岛市电子政务办公室副主任张燕介绍，青岛市电子政务办公室在市行政处罚权规范透明运行工作联席会议办公室的领导下，密切联系各行政执法单位，积极稳妥地推进行政处罚权网络运行平台和电子监督系统的建设。至2010年底，全市44部门的近5866项处罚事项全部完成定制开发和系统培训。根据计划，2011年3月10日，各部门的网上执法系统开始进入全面启动试运行工作。这是全市行政执法方式的一次根本性变革。2011年2月份，青岛市十二区市行政处罚平台按照“全市统一、两级集中分建”原则，全面启动行政处罚系统建设，截至2011年6月底，已有9个区市建成行政处罚系统并进入试运行阶段。根据系统建设进度安排，2011年第三季度，青岛市市级各部门的行政处罚系统将进入正式运行阶段；各区市行政处罚系统将在第三季度全面完成建设并进入试运行；2011年年底前，青岛市将全面实现市市区两级行政处罚权规范透明网上运行。

青岛市网上行政处罚系统的建设有三个主要特点。

首先是依托电子政务共享平台，构建实现全市一体化行政执法业务系统。借助青岛市电子政务共享平台的网络软件一体化优势，此次市级市区两级行政处罚业务上网运行后，不仅实现了市级与十二区（市）的行政处罚系统一体化，同时也实现了行政处罚业务与行政审批业务的一体化，一方面审批结果直接转为处罚的基础数据，另一方面处罚的结果也为部门审批、年检提供了依据。

其次是全面细化、量化行政处罚裁量权，全面规范、优化执法流程，基本实现了行政处罚裁量“零自由”。

系统建设业务梳理阶段，组织市直各执法单位行政处罚事项经过了认真细致地梳理，细化量化了处罚权裁量标准。除去996项无裁量空间的事项，平均每项行政处罚权细化量化阶次为5.30个，最多的达到26个。青岛市在制定工作方案之初就已经确定了“零自由裁量”的这一核心工作原则，在处罚裁量标准细化量化方面严格按照细化标准阶次、固化处罚金额标准的要求，避免使用“情节轻微”、“后果严重”等模糊性字眼，切实做到违法情节描述清晰准确，每一处罚档次都对应明确的处罚类型和处罚数值，实现裁量的“零自由”。

最后是大幅度提高了行政处罚权力运行的透明度，构建了较完善的行政处罚权监督体系。

通过实施行政处罚权全过程网络运行和监督，将过去集中在少数部门和工作人员的行政处罚权行使过程和处罚结果的情况全部在网络上留下痕迹，主管领导、法制部门、监察部门可通过执法网络平台和电子监督系统，实时、全程地监督处罚权行使。同时，依托青岛政务网，建设青岛市网上行政执法大厅，将试行后确认下来的细化量化的行政处罚裁量标准、处罚流程和处罚结果向社会公开，统一公开处罚尺度，主动接受社会监督，避免“暗箱操作”。

在建设全市行政处罚权网络运行系统的同时，同步建设行政处罚权网络运行电子监督系统，选取不予立案、中途撤案、处罚金额变化、办案时限、执法人员资格等关键工作环节，制定了明确的监督规则，将规则要求嵌入系统，对违反规则的操作行为全部记录在案，法制、监察部门根据系统提示，进行督查和纠正，实现行政处罚的事前、事中和事后全过程监督，做到行政处罚全过程“看得见、摸得着”，使行政处罚权力在“阳光下运行”。

青岛模式沉淀独特文化

实际上，网上执法只是青岛市电子政务集约化发展模式所体现出来的效益之一，2005年，青岛开始承担国家的电子政务示范项目，那之后曾有专家将青岛的电子政务建设和发展之路总结为青岛模式。

所谓青岛模式，按青岛市电子政务办公室所描述的，是青岛市在电子政务建设过程中，在一种高度集中的管理下探索出来的一种机制化的模式。而这种机制在长时间约定俗成的推进过程中，有可能会沉淀出一种独特的文化，这才是青岛模式的真正价值所在。

在经历了青岛市市委、市政府计算机中心和电子政务办公室两个阶段的发展之后，青岛市电子政务和信息资源管理办公室以全新的面貌更名成立，并首次把信息资源提到和电子政务同等地位的高度。

早在2002年，青岛就提出来，要建网络环境下的一体化政府，为社会提供一站式服务的电子政务总体目标，正是在这样一个目标下，逐渐建设发展成现在的“四统一分管理体系”和“861”体系，以及基于其之上的三个集约化的模式，这也是青岛模式的一个总体架构。

张燕对此作了详细的阐释。所谓“四统一分”首先是统一机构，在青岛两个办公厅、整个党委、人大政府、政协核心电子政务建设全部统一，全市电子政务的相应管理、统筹协调也在这儿。同时出台一个《电子政务项目管理办法》，凡是在发改委和财政要立项的电子政务项目，就是政府投资的信息化项目，都要先经建设办进行审核出具意见，才能进行下一轮的继续审批，经信委职责也非常明确，他们管产业。

其次，是统一规划，从最早的电子政务规划，包括“十一五”、“十二五”期间电子政务规划，都由全市统一来制定。包括云计算、灾备、电子商务共享平台等，可以满足各个部门日常业务需求。

在统一网络方面，各部门原则上是不允许再单独建设跨部门的纵向网络，有些部门除外，比如公安等特殊机构可以搭建单独系统，而像人事、计生、统建等部门的网络都在整合，预计2011年要全部整合完成。

最后是统一软件，目前只要是全市各个部门通用的业务系统，都由电子政务办公室来集中统一进行开发部署。各部门自己的专业应用，现在也要求基于统一大平台，比如医疗卫生信息化、民生信息化，就基于统一大平台来做。

一分是指分级推进，各区市、各部门负责本级系统建设和应用推进，这是最核心的四统一分的管理体制。

青岛市电子政务平台“861”核心技术体系中的8个平台包括：政务网络平台、安全支撑平台、公共服务门户平台、基础办公服务平台、管理信息系统平台、流程管理服务平台、多媒体协作平台、知识管理服务平台；6个中心包括：应用服务中心、信息交换中心、政务数据中心、Web服务注册中心、认证授权中心、容灾备份中心；1套目录指全市机关统一的组织机构、人员角色、信息资源、应用服务资源、权限控制等信息的管理服务目录体系。

云计算今天被炒得如火如荼，实际上，青岛市电子政务平台早就已经开始进入云计算模式的实际应用阶段了，只不过他们有自己不同的命名，这便是三个集约化的模式。它包括：基础设施共享服务，即统一来建设机房，统一提供网络基础设施做服务；平台共享服务，是服务器、基础软件以及存储的服务；应用共享服务，也是统建通用的服务。

青岛市电子政务平台一直在提供这种云服务，服务需求越高，对整个大后台平台的依赖程度就高，但是从整个效益来讲，越往上层，应用级的服务效益也越高，而从整个部门管理上来讲，管理成本就会大幅降低。

政务创新良性循环

目前为止，青岛市已经开启了数字证书的三大应用：公务员数字证书、企业数字证书以及市民卡。这些应用一旦完全推广开来，将形成一张完整的青岛市庞大的电子政务体系图。

比如，针对企业数字证书，现在青岛市电子政务和信息资源管理办公室已经组织了19个部门225项政府部门的服务，企业可以在网上实名制享受服务。青岛市建成了全市统一的网上审批平台，目前市、区市两级合计近4000项审批服务事项全部纳入网上流转办理，强化了跨部门协作，规范了审批流程，提高了服务效率。以前，一个项目的审批过程大概需要300多个工作日，而现在，通过网上多部门联合审批，现在的审批过程已经缩短了一半。

电子政务的核心是信息共享，青岛已建成了覆盖全市的电子政务信息交换共享中心。“目前，实现22个部门财源建设信息实时交换共享，监控投资3000万元以上的大项目464个，监控占地方税收总量80%的1万户重点税控企业税源205亿元，通过对涉税信息比对分析，两年查补入库税收达10亿元。依托网上审批系统，建成115种26891条证照信息共享数据库，提高了部门间审批协作水平，方便了企业和群众。工商、税务、质监、公安、统计等部门间交换企业基础信息390多万条，形成了比较完善的企业基础信息数据库，提高了跨部门监管和服务能力。”张燕说。

通过集约化模式的建设和应用发展，青岛市电子政务取得了低投入建设、大规模应用，低成本运行、高水平服务的效果。青岛市电子政务办公室主任刘惠军表示，青岛模式多年来为青岛市电子政务建设的投资节省了不少成本，每年仅在核心技术系统的运行维护费一项上，就能节省3000多万元。

截至2010年底，已有28个部门实现主机集中托管；统一构建了81个部门的内部OA系统、50个部门378项审批业务系统、48个部门5800多项行政处罚业务系统和17个领域的电子监察系统；为43个部门虚拟了60多个公众服务网站，为20个部门建设了内部信息共享系统，为80多个部门提供国际互联网接入服务，为60多个部门提供防病毒等网络安全服务；辅助决策、督查考核、信访管理、安全生产、财源建设等30多项部门应用系统均依托共享平台建设和运行。

随着更多政府职能部门关键业务的批量上线，必定会需要有高性能的后台系统来进行业务支撑。2010年，青岛市电子政务办公室添置了多台采用英特尔至强7500系列处理器的服务器，用于青岛市市民卡项目。“青岛市市民卡”发放对象为青岛户籍人员、依法享受青岛社会保障及其他公共服务的非青岛户籍人员，约涉及1000万人。该卡为多功能复合卡，将率先在人力资源社会保障、民政、卫生、住房公积金以及政务审批等社会保障和公共服务领域应用。

“保证各部门间的统筹整合，早期可能靠制度，现在越来越多的是靠服务。”刘惠军表示，在电子政务平台上流动的信息资源正在成为一种最重要的财富，推动着更多的跨部门协同业务，比如“监察局开始要求与国土局的住房保障系统连接，看住房保障、廉租房建设有没有按期完成”，从而促进青岛市电子政务形成了一个良性循环。

刘惠军总结道，电子政务文化是一种只有在应用当中形成的文化和氛围。“高度集中统一的管理体制，机制化的发展模式，加上广泛大规模化的应用，并在应用的过程中实现政务创新和技术创新的结合，从而改变了政府服务的模式”。